Posouzení reformy veřejných financí

Jiří Dolejš

1. Celkový koncept reformy

Na mimořádné červencové schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR bylo zahájeno projednávání dlouho diskutovaného vládního návrhu reformy veřejných financí. Mimořádná schůze byla svolána, aby 11 novel zákonů¹, které tvoří základ tohoto návrhu (ve skutečnosti k nim ještě patří další dvě novely - zákon o spotřební dani a zákon o dani z přidané hodnoty), mohlo být projednáno tak, aby ovlivnilo podobu státního rozpočtu již na rok 2004. Předložení návrhu se několikrát odkládalo, spory uvnitř koalice i uvnitř ČSSD vedly k tomu, že se návrhy neustále předělávaly. Není divu. Tento balík zákonů podstatnou měrou ovlivní chod ekonomiky i způsob zajišťování veřejných služeb v dalším období. Přijetí návrhu by znamenalo opuštění některých volebních slibů stran vládní koalice. Zatím jde o nejzávažnější rozhodování, které před sebou Poslanecká sněmovna zvolená v roce 2002 měla. Přes trvající různice nakonec 24. 7. 2003 proběhlo hlasování v tzv. prvním čtení, ve kterém se koalice pro toto hlasování sjednotila, aby mohly být vládní návrhy vůbec projednávány. V září 2003 na dalším jednání parlamentu nás tedy čeká předkládání pozměňovacích návrhů a konečné projednání jednotlivých novel zákonů. To bude mít zásadní význam nejen na výslednou podobu tzv. reformy veřejných financí, ale v současné spletité politické situaci jistě ovlivní i další vývoj ve společnosti.

To, že byla nastolena otázka reformy veřejných financí, je logické. Veřejné finance skutečně nejsou v dobrém stavu. Vykazují velkou nerovnováhu, jsou stále méně schopny pokrýt v potřebné kvalitě veřejné služby (peníze chybějí ve zdravotnictví, školství, penzijním systému atp.), dobré finanční podmínky nejsou ani pro fungování regionů a obcí. V tomto volebním období inkasujeme problémy, které byly založeny za pravicových vlád do roku 1998 a které zůstaly z velké části neřešeny i v následném v období vlád ČSSD. Pro řešení reformy byla klíčová diskuse nad hlavními příčinami současného neutěšeného stavu a nad koncepčním a dlouhodobým řešením. Nízká kvalita vládního návrhu reformy veřejných financí souvisí s tím, že právě tato diskuse byla nedostatečná a nyní se již soustřeďuje pouze k jednotlivým opatřením (návrhům novel zákonů). Bez ujasnění si podstaty systémového přístupu a provedení hlavních strategických opatření se tak devalvuje na pouhý mix administrativních kroků zarámovaných krátkodobým politickým kompromisem. Takto založená reforma se může těžko co do své podstaty změnit, a tak pro nadcházející jednání má smysl pouze minimalizovat dopady nedomyšlených opatření a uvolnit politické a ekonomické bariéry před skutečným nástupem k promyšlenějším změnám.

Prezentace návrhu reformy byla poznamenána rozpory, které její vznik provázely. Proto pro pochopení podstaty je třeba vzít za základ analýz materiál »Koncepce reformy veřejných rozpočtů« projednaný a schválený vládou v červnu 2003 (usnesení vlády č. 624 ze dne 23. června 2003). Východiskem je aktualizovaný rozpočtový výhled na období 2003-2006 (původně zpracovaný ještě v roce 2002 jako tzv. extrapolační verze). Zde se již v důvodové zprávě můžeme dočíst o základních ústupcích. Vláda se ve svém programovém prohlášení totiž původně zavázala ve střednědobém horizontu snižovat deficit veřejných rozpočtů z 6,7 % v roce 2002 tak, aby v roce 2006 nepřekročil podíl schodku na HDP pásmo 4,9-5,4 %. Nově je vymezen cíl snížit deficit veřejných financí do roku 2006 na hodnoty v intervalu 3,7-4 % HDP. Požadovaný objem opatření činí 200 mld Kč. Jde o značné snížení v poměrně krátké době, což při omezení mimorozpočtových zdrojů a předpokládaných nižších tempech růstu HDP vede k stlačení vládních výdajů, a tedy k sociálnímu propadu.

Koncept reformy neřeší zvýšení výkonu ekonomiky, přiznává se, že není úkolem vytvořit masivní růst, ale spíše nepoškodit růst. Tohoto problému si všimla i ODS, která označila svoji alternativu »Modrá šance« za prorůstovou. Dosaženo toho však má být pouhým snížením daní, tedy dalším omezením zdrojů pro státní rozpočet. Je postavena na lafferovské ekonomii strany nabídky (spolu s rovnou daní teoretické východisko projektu »fiskální revoluce« z USA počátku 80. let.). Myslím, že při současné evropské recesi a bez prorůstových opatření a bezprostředně po vstupu do EU bychom měli být v kratším časovém horizontu spíše skeptičtí k tempům HDP.

Růst HDP v % (původní predikce, před korekcí údajů dle Eurostatu):

Pokud jde o podíl schodku veřejných financí, tak nebezpečný není ani tak objem salda jako spíše tempo růstu deficitu, aniž by se to promítlo do ekonomického růstu a jeho kvality. Bilanční fanatismus ODS, která neustále požaduje vyrovnanost státního rozpočtu jako by nevnímal proč existuje zápůjční kapitál. Je také účelovým zapomněním, že rozpočty za jejich vlády byly hojně dotovány z privatizačních zdrojů. Růst deficitu však především nekoreluje s růstem ekonomického výkonu. Podíl deficitu na HDP vzrostl z 1,6 % v roce 1996 na 6,7 % v roce 2002. Pasivní scénář zpracovaný vládou jako varovná extrapolace naznačuje, že by tento podíl dosahoval koncem volebního období kolem 8 % HDP (každoroční deficit cca 200 mld. Kč). 3% podíl požadovaný pravicí odpovídá maastrichtské podmínce pro vstup do eurozony, což chce vláda splnit do roku 2007 (pro srovnání dosahuje Maďarsko 9%, Slovensko 7% a Polsko 4%). Spolu s tím kumulativně narůstá veřejný dluh, který ale zatím nedosahuje dramatického objemu (podle vlády dosáhne letos 564 mld. Kč, tj. 29 % oproti 60 % požadovaných dalším maastrichtským kritériem). Tzv. pasivní scénář (varovný), tj. bez přijetí reformních opatření uvádí hodnoty podílu veřejného dluhu na HDP v roce 2006 přibližně 48 % (cca 940 mld. Kč). Následkem reformy má dojít ke zpomalení růstu veřejného dluhu k cca 38 % (cca 740 mld. Kč). To že vývoj deficitu nekoreluje s investováním a ekonomickým růstem, slouží jako argument k fiskální restrikci, růst potenciálního produktu má být dosažen stabilizací financí, která má umožnit snížit cenu kapitálu.

Lze říci, že fiskální cíl stanovený v konceptu reformy veřejných financí je přestřelený. Omezený manévrovací prostor podvazuje již dříve nepřiměřeně snížená daňová kvóta (podíl daňového inkasa na HDP je v ČR 21,9%). Ta patří v ČR v evropském srovnání k nejnižším a její objektivnější nastavení mohlo v uplynulých letech přinášet desítky miliard daňového výnosu navíc. Vláda chce tuto kvótu v podstatě stabilizovat (nejdříve má dojít k mírnému nárůstu a v roce 2006 se má snížit na úroveň roku 2003. ODS hovoří o jejím snížení pod 19 %, protože tvrdí že existuje korelace mezi daňovou kvótou a ekonomickou úrovní (tj. že nižší ekonomická úroveň vyžaduje nižší daňovou kvótu). Omezení rozsahu přerozdělování je v podstatě pravicově konzervativní reakce na globální konkurenci světových center a na nadnárodních monopolů (politika snižování daňových nákladů a nákladů práce). V situaci, kdy liberalizace mezinárodního obchodu znemožňuje získávat výhody prostřednictvím celních bariér, se stává motorem daňová konkurence, po určitou dobu nasazený daňový »dumping«. Předávkování stabilizace (restrikce) by ale mohlo jít na úkor schopnosti reálné konvergence s EU (zvýšení růstu a konkurenceschopnosti). Vládní přístup je v podstatě pokusem o administrativní konsolidaci veřejných financí s tím, že nekonkretizuje systémové změny v dalším období (reforma penzijního systému, zdravotnictví, vzdělávání atp.) a které by zabránily reprodukci současných nerovnováh. Návrh ODS přináší nezávazný příslib růstu při omezení rozpočtových příjmů a tedy dočasném nárůstu deficitu.

Deficit veřejných rozpočtů v % HDP :

Postoj KSČM vychází z potřeby zajištění dostatečně robustního, dlouhodobě stabilního a na kvalitních strukturálních změnách postaveného růstu. Tady nestačí pouhé opatření v oblasti veřejných financí, ale je nezbytná ucelená koncepce hospodářské a sociální politiky, a to s důrazem na změny po vstupu ČR do EU. Tomu by měla být podřízena jak rozpočtová, tak i měnová politika. Tlak zahraničí na omezení přerozdělování státem a kritéria měnové stability by přitom nemusel být určující. Pakt stability přijatý zeměmi EU je zpochybňován i takovou zemí jako je Francie, veřejný dluh je vyšší i u zemí, které zavedly euro (např. Itálie). Kvalitu růstu chceme orientovat na využití lidského kapitálu a na obory s větší přidanou hodnotou. Prorůstovou politiku provází modernizace sociálního státu, který vedle upevňování sociálních jistot zvýší efektivnost systému veřejných služeb a založí silnou motivaci k aktivaci lidského faktoru. Součástí orientace na růst je prohloubení systému podpory investic, klíčových exportujících podniků, komplexní rozvoj regionů a kvalita mikroekonomických podmínek. Dlouhodobě stabilní růst vyžaduje především zdroje kapitálu. Nákladové faktory (nízké mzdy a nízké daně) nejsou jediným a ani hlavním faktorem - pro ČR je důležitý rozvoj kvalifikace pracovní síly, modernizace infrastruktury, dostupnost vyspělých trhů a průhlednost a stabilita podnikatelského prostředí.

Reformní změny navrhujeme rozložit v delším čase, v horizontu do roku 2010, a rozložit je do etap v souvislosti s výsledky rozvoje ekonomiky a upevňování sociálních jistot. Součástí musí být realistický, na tlaku mezinárodních institucí nezávislý výhled možné výše deficitu a jeho splácení. Minimálně je třeba udržet míru kapitálových výdajů na HDP. Přechod na euro by v žádném případě neměl být uspěchán (ne před rokem 2010). Možná je flexibilnější formulace maastrichtských kritérií. Fixace podílu dluhu na reálném HDP je podmíněna tím, že nominální úrok z dluhu + nový deficit nepřesáhne míru růstu + inflaci. V první etapě do roku 2006 by bylo úkolem nejprve zastavit růst deficitu a následně dosáhnout kolem 5% deficitu HDP. Stabilizaci daňové kvóty v této fázi chceme dosáhnout především zvýšením dobytnosti daní a ofenzivnějším postupem vůči šedé ekonomice. V této etapě by bylo třeba stabilizovat pojišťovací systémy i s pomocí emise stáních dluhopisů (využít rezervy, které zatím dluhová služba má). V druhé etapě 2006-2010 lze teprve hovořit o náběhu efektu z prorůstové politiky a spuštění racionalizace jednotlivých odvětví veřejných služeb včetně reformy pojišťovacích systémů, aby se jejich současná nerovnováha pod vlivem demografických faktorů neopakovala. Celková konsolidace veřejných financí umožní úroveň 3-4% podílu deficitu HDP. To umožní připravit se na přistoupení k euru a současně udržet sociální jistoty.

2. Opatření na straně příjmů

Vládní návrh reformy veřejných financí zahrnuje na příjmové straně soubor opatření, který v podstatě přerozděluje daňové břemeno tak, aby byla zachována daňová kvóta a opatření ke zvýšení výnosů omezením daňových úniků. Zvýšení inkasa pojistného se opírá především o zvýšení sazby důchodového pojištění (bohužel na úkor aktivní politiky zaměstnanosti), zvýšení základu pro pojištění u OSVČ a prodloužení věku odchodu do důchodu. U sociálního a zdravotního pojistného se bude postupně zvyšovat vyměřovací základ u OSVČ z 35 % na 50 %, aby byla odstraněna dosavadní nerovnost vůči zaměstnancům. Přerozdělení daňového břemene pak při snížení přímých daní znamená především růst nepřímých daní - spotřební daň a DPH (projednáváno mimo balík reformních opatření s očekávaným efektem do roku 2006 cca 90 mld. Kč navíc) - což přenáší daňovou zátěž na spotřebitele. Základem je přesun většiny služeb do 22% sazby DPH a zvýšení sazeb spotřební daně nejen na alkohol (u běžných lihovin asi o 8 Kč na půl litr) a tabák (u běžných cigaret asi o 5 Kč), ale i na pohonné hmoty a topné oleje (benzín podraží asi o 1 Kč a nafta o 2,40 Kč za litr). Argumentuje se vedle potřeby udržet daňový výnos i direktivami EU o minimálních sazbách, ale prostor pro citlivější nastavení sazeb v ČR tu nepochybně je. Součástí daňové politiky by měl být zejména názor na dlouhodobé řešení rozdílných sazeb DPH a nastavení základní sazby (snížená sazba u potravin má sociální funkci, zvýšená sazba u služeb zase plní státní kasu). Projednávání těchto daní mimo balík reforem bylo nelogické, navíc se zde promítal vliv různých lobbistických tlaků (viz např. zdanění podniku Sazka či problém existence Duty free) s nemalým fiskálním efektem. Opatření směrem k šedé ekonomice lze hodnotit jako rozpačité - v oblasti daňové kázně je pozitivní omezení plateb v hotovosti, kolkování alkoholu.

Podívejme se konkrétněji na vládní návrhy v oblasti přímých daní, které přinesou omezení výnosu do roku 2006 o cca 30 mld. Kč. U dani z příjmů právnických osob je navrženo prudké snížení ze současných 31 % na 28 % v roce 2004, 26 % v roce 2005 a 24 % v roce 2006 (to je do roku 2006 výpadek kolem 28 mld. Kč). Argumentuje se především daňovou konkurencí okolních zemí. Nižší sazby v okolních zemích skutečně vytváří určitý tlak, ten je však přeceňován. Součástí návrhu je zrušení slevy na daně z dividendových příjmů. Zmrazená má být také valorizace pásem daně z příjmu fyzických osob. Zjednodušení metod vykazování základu daně má vytvořit prostor i pro snížení daně z příjmu fyzických osob. Odpočitatelné položky na dítě stoupnou o 2040 Kč, tj. na 25 560 Kč ročně. Limitem pro nákup osobního automobilu jako daňový náklad je snížená hranice 900 tis. Kč. Navržena je paušální daň z příjmu, tj. daňová povinnost i pro živnostníky, kteří nedosahují zisk, jako by pobírali polovinu průměrného příjmu (cca 8 tis. Kč). Živnostníci s obratem vyšším než 2 milióny budou mít povinnost vést podvojné účetnictví. Umořit ztrátu firmy bude možné jen z uplynulých pěti let a ne ze sedmi. U dani z nemovitosti se přechází v plném rozsahu na hodnotový princip a posilují se pravomoce obcí při stanovení výše daně. Snížena má být daň z převodu nemovitostí z 5 % na 3 % (výpadek 4 mld. Kč). Přitom máme nejnižší procentní podíl majetkových daní na HDP (např. Lucembursko má 6x vyšší), procentní podíl majetkových daní na daňových příjmech je rovněž jedním z nejnižších (např. Anglie má 7x vyšší). Od roku 2005 má působit nový zákon o obecní dani, který nahradí dosavadní místní poplatky. Dopady na regiony v souvislosti s decentralizací státní správy mají řešit změny v rozpočtovém určení daní.

Pro srovnání opoziční ODS proti vládním daňovým návrhům staví svůj projekt rovné daně (podle jejich propočtů fiskálně neutrální, ale oponentní propočty uvádějí, že při její navržené konstrukci sazbou ve výši 15 % a odečitatelnou položkou 6000 Kč to znamená snížení výběru o cca 40 mld. Kč). Rovná daň je produktem liberálního dogmatu o daňové spravedlnosti a znamená, že je nahrazena dosavadní klouzavě progresivní sazba ve čtyřech pásmech jedinou sazbou lineární. Jednoduchost výpočtu má umocnit jednotné odečitatelné minimum na osobu v částce životního minima (eventuálně se počítá s odečtem na nezaopatřené dítě). Zavedení rovné daně má předcházet snížení sazeb u přímých daní a sblížení sazeb u DPH. Pravicí je obecně v této souvislosti připomínána daňová reforma na Slovensku (sazba příjmové daně 19 %), kterou zde prosadil liberální ekonom a ministr financí SR Ivan Mikloš. Obdobně je nízko nastavená sazba daně v Polsku (19 %), Maďarsku (18 %), na Ukrajině (13 %) či v Irsku (12,5 %). Pokud ovšem ODS kritizuje 17procentní zvýšení cen některých služeb z důvodu jejich přeřazení do horní sazby DPH, tak zřejmě z taktických důvodů zamlčuje, že jednotná sazba DPH 15 % by znamenala také skokové zdražení potravin o 10 %. Nízké sazby daní by možná přilákaly sídla firem, ale neznamenají, že v ČR bude kapitál reinvestovat. Takže je problematický i prorůstový efekt tohoto kroku.

KSČM má ve svém volebním programu snižování přílišné váhy nepřímých daní a zavedení větší progrese u přímých daní. Máme za to, že současná tendence přesunu těžiště výběru daní z přímých na nepřímé daně se přiblížila z celospolečenského hlediska své limitě a její další stupňování je pouze v zájmu velkých kapitálových uskupení. Prorůstový efekt nehledáme v snižování daňových sazeb, ale v promyšlené konstrukci odpisů z daňového základu. KSČM nechce jít cestou plošně koncipovaných daňových rájů, poskytování slev firmám, které ho nepotřebují, či kterým nepomohou. Zvýhodnění by se soustředilo na firmy, které budou schopny vykazovat rentabilitu ve směrech definovaných státními cílovými programy (podpora regionů s vysokou nezaměstnaností, perspektivní obory). U daně z příjmů nám jde o udržení daňového výnosu i o udržení atraktivnosti pro přímé zahraniční investice. Konkrétně u daně z příjmů právnických osob nemusí být tak razantní snížení sazby ze současných 31 %. Vyjdeme-li z rozsahu odpočitatelných položek, z možností daných smlouvami o ochraně investic (dvojí zdanění) a zakalkulování nákladů na případné přestěhování firmy, tak daňové konkurenci okolních zemí bychom byli schopní čelit i při sazbě kolem 28 %. Pokud jde o konstrukci daňových odpisů, tak cílem je její zjednodušení a přímější orientace. V případě reinvestování zisku na území ČR do vybraných vládních programů (pro regiony postižené nezaměstnaností, pro firmy s krizí odbytu) by bylo možné snížit odvod na nulu (tzv. daňové prázdniny). Čelilo by se tak současně únikům zisku do zahraničí, když v současné konstrukci daňových prázdnin nelze přímo zvýhodnit firmy s mateřským podnikem na našem území (české firmy). Možností je i zrychlené odpisování modernizačních investic odpovídající strukturálnímu programu pro ČR. Pokud jde o položky zahrnované do nákladů, nabízí se např. ještě důraznější snížení ceny takto odpisovaných osobních automobilů (kolem 600 tis. Kč) a revize dnes rozsáhlého souboru možností odpisů.

U daně z příjmů fyzických osob se rozlišuje daň ze závislé činnosti (ze mzdy) a daň osob podnikající jako fyzické osoby. Zde se již v minulosti diskutovala tzv. milionářská daň. Jde o obnovení pátého pásma pro nejvyšší příjmy (mimochodem v EU běžné). Tato horní sazba by ze současných 32 % stoupla alespoň na 45 %. Např. v Německu dosahuje 53 %, vyšší sazby jsou i ve Švédsku (60 %). Jako určitý akt solidarity tuto daň lze podpořit, i když její výnos pro naplnění státního rozpočtu není rozhodující. U dani »ze mzdy« je tu ale problém, že příliš vysoké zdanění práce může vést k odlivu kvalifikovaných kádrů do zemí s vyšším čistým příjmem. Je tedy na místě i úvaha o omezení zdanění práce (daně z příjmu fyzických osob ze závislé činnosti, mezd) s cílem zvýšit čisté pracovní důchody a snížit náklady práce pro zaměstnavatele. Vzhledem k významu této daně pro rozpočet by ale byla nutná nějaká kompenzace u jiného daňového titulu. Daň z příjmu fyzických osob je významná také proto, že se podílí na příjmech obcí, proto omezení zdanění práce by se muselo promítnout i do modelu rozpočtového určení daní..

U daně z převodu nemovitosti navrhujeme zvýšení sazby z 5 % na 6 % (výnos 2 mld. Kč), obdobně jako např. v Holandsku (Belgie má dokonce sazbu 12 % a Itálie až 30 %). U dědické daně je KSČM za znovuzavedení dědické daně pro první dědické pásmo (s osvobozením pozůstalosti do 2 mil. Kč). V případě že převod nemovitosti se opakuje v cyklu kratším než např. 5 let a jedná se pravděpodobně o spekulaci s nemovitostmi, lze uvažovat o dalším zdanění. Součástí úsilí o větší výnos z majetkových daní je i důslednější majetkové přiznání spojené s kontrolou původu v minulosti (během transformace) již nabytých majetků - tj. již od roku 1990. U pojistného podporujeme vrácení sazby na původní výši platnou do roku 1996, ale ne na úkor politiky zaměstnanosti. Dalším zdrojem je podpora dobrovolného důchodového připojištění ze strany zaměstnavatele. Problém není v doplnění státního pilíře (garantované průběžné financování pojištění) nějakou kolektivní či soukromou kapitálovou iniciativou, ale v optimalizaci jejich kombinace včetně nastavení regulativů a v zafinancování přechodu na nový systém, když současný je v krizi.

Specifickou otázkou je vztah daňového systému a EU. Daňová problematika je zatím v kompetenci národních vlád. Pouze je třeba akceptovat požadavky EU na minimální sazby u nepřímých daní (vzhledem k výsledku referenda jde o danost). Lze ale hledat optimum nastavení z hlediska rozvržení minimální sazby na specifický vějíř produktů na domácím trhu (nehandicapovat levné výrobky). Celkovou zátěž z DPH lze ještě snížit tam, kde to není v rozporu s požadavky EU, zejména u sociálně citlivých položek. ČR se také může v rámci svého podílu na sdílené nadnárodní suverenitě EU zasadit o aktivní prosazování daňových návrhů v EU jdoucí nad rámec sjednaných výjimek a pravidel v EU, např. má strategický význam přeřadit DPH na informační služby do nižší sazby či zavedení zdanění mezinárodního pohybu »horkého« kapitálu (Tobinova daň). Náš domácí daňový systém lze doplnit i o další náměty jako např. ekologická daň, dodatková daň »z monopolu« jak u přirozených, tak i vytvořených monopolních postavení vyměřovaná pro firmy s vysokým podílem na trhu, daň z luxusu (z bohatství,) uvalená na přepychová auta, sídla, umělecké sbírky atp. Je tu i možnost využít daňových asignací na podporu neziskového sektoru - tj. poukázání určitého procenta z přímé daně určené organizaci působící ve veřejném zájmu..

3. Opatření na straně výdajů

Na straně výdajů zahrnuje vládní návrh soubor opatření, který má být v souladu se závazky přijatými ve svém Programovém prohlášení a současně má reagovat na analýzy strukturálních problémů zpracovaných mezinárodními institucemi. Mezinárodní instituce vyvozují, že v ČR míra přerozdělování neudržitelně narůstá (přes veřejné výdaje projde letos až 46 % HDP). Vláda ji chce stabilizovat na 44 % HDP. Poradce ministra financí, exministr P. Mertlík ale hovoří o snížení míry přerozdělování až o jednu třetinu. Výdajová opatření ve vládní reformě dominují, neboť zaujímají 2/3 objemu opatření. Vláda zde konstatuje, že maximalistické naplnění jejích závazků není za stávajících podmínek možné, jinými slovy, že volební sliby nebyly realistické. Navržený značný objem rozpočtových škrtů znamená především změny legislativy (omezení tzv. mandatorních výdajů), méně pak úspory v rámci běžných rozpočtových výdajů. Vzhledem k tomu, že zejména ČSSD jako nejsilnější vládní strana hovoří o obhajobě sociálního státu, je překvapivě akcentován útok na mandatorní výdaje. Předkladatelům jde především o sociální transfery, i když ve struktuře mandatorních výdajů výrazně narůstají spíše tzv. ostatní mandatorní výdaje (v roce 2002 10,9 %), sociální výdaje samy o sobě nemají takovou dynamiku (za rok 2002 jen 7,1 %) i když objemově jsou klíčové. Nominální růst sociálních transferů byl dán především cenovým pohybem, legislativci byli v nastavení sociálních zákonů velmi zdrženliví. Ostatní mandatorní výdaje jsou hlavně příspěvky mezinárodním organizacím (nově od roku 2004 zejména EU kolem 20 mld. Kč ročně a k tomu zálohování plateb dotací do zemědělství z EU), splatné státní záruky a prohrané mezinárodní arbitráže, patří sem i výdaje na dluhovou službu.

K úsporným opatřením má sloužit především tvrdé rozpočtové omezení. Je ovšem otázka zda ministerstvo financí obstojí před atakem jednotlivých ministerstev, který bude logicky následovat, protože je pro ně jednodušší organizovat politické tlaky než koncepční přestavbu resortu. V jednotlivých resortech se navrhuje metoda střednědobých výdajových rámců, mají zde také probíhat audity. Zpráva o prvních auditech již šla v červenci 2003 do vlády. Audity ale ověří pouze účetní správnost a výdajové rámce jsou slabou obranou proti rezistenci současné administrativy. Úspory v oblasti běžných provozních výdajů jednotlivých resortů provází již přípravu státního rozpočtu na rok 2004 (v průměru o 5 %). Původní navrhovaný objem opatření 120 mld. Kč se tak zvýší o další úspory v objemu 80 mld. Kč (viz koaliční jednání 22. 6.), a to počínaje 20 mld. Kč v rozpočtu na rok 2004. Pokud jde o zaměstnanost ve veřejné sféře, tak má reforma vyhlásit moratorium na zvyšování počtu pracovníků v ústředních orgánech (dnes 19 tis. osob) a postupné snižování o 3 % ročně do roku 2006. Zatím však neexistuje program změn zaměstnanosti jak centrálních orgánů, tak v celé veřejné sféře, aby to umožnilo financovat nový tarifní systém.

Kromě tlaku na úspornost jde o priority - těmi má být adaptace ČR na EU a vzdělanostní společnost. V podmínkách vstupu do EU a odlišně nastavených dotací z fondu společné zemědělské politiky je třeba odmítnout úvahy šetřit na dotacích do zemědělství, problematické je rovněž omezování prostředků pro resort životního prostředí. Otázka výdajů v kapitolách obrany a bezpečnosti je ale často nadřazena úsporám v oblasti sociálních služeb - má tzv. quasimandatorní charakter. Tento přístup je markantní např. při projednávání zákona o služebním poměru - policisté dostanou od roku 2005 výrazně přidáno (průměrný plat vzroste z 25 tisíc na 32 tisíc Kč), nebo při argumentaci v jednáních o úsporné reformě armády (původní záměr 2,2 % HDP má být snížen) ve vztahu k dislokaci posádek a velitelství (Tábor, Stará Boleslav, Náměšť n. Oslavou) a ve vztahu k ochraně vzdušného prostoru (posuzování variant nákupu nadzvukových letounů popř. jejich dočasné zapůjčení po dobu omezených rozpočtových prostředků). Důvodová zpráva hovoří o úkolu racionalizace. Bohužel jen v obecné rovině. Koncepční jádro racionalizačních změn (základ modernizace sociálního státu) není zřejmé, věty o modelu »Partnerství veřejného a soukromého sektoru« (PPP) jsou v konceptu jen deklaratorní, změny jsou slibovány až za horizont roku 2006, tedy až po volbách. A nejde jen o zdravotnictví, školství či penzijní systém. Takovou nefungující černou dírou na peníze je i státní železniční doprava a dopravní sítě regionů. Bez skutečné racionalizace státní administrativy a zefektivnění fungování veřejných služeb jsou opatření jen administrativními zásahy.

Charakter výdajových opatření naznačuje určitou koncepční bezradnost před snahou pravice o praktickou likvidaci sociálního státu. Když např. odbory naznačují, že podle evropských srovnání výdaje ČR na systémy sociální ochrany jsou silně podprůměrné, odpovídají vládní ekonomové, že v EU se žije nad možnosti a i zde má být v rámci globální konkurence sociální systém omezen. Kam až by byla pravice schopná zajít naznačují návrhy skupiny ekonomů kolem stínového ministra financí V. Tlustého (vyznívají spíše populisticky, ale dokumentují fundamentální liberalismus jejich uvažování). Podle nich má současný systém sociální podpory nahradit tzv. negativní daň (připravuje tak půdu i pro zrušení nebo snížení minimální mzdy. Veškeré příjmy nižší než nezdanitelné minimum by byly dotovány příspěvkem od státu. Obdobná daň byla ověřována ve Francii, kde byla předmětem kritiky francouzské levice, že demotivuje lidi s nízkou mzdou (zvýšením mzdy by přišli o příspěvek). Dalším návrhem je rovná sociální dávka, což už vůbec nemá obdoby. Jde o experiment se zrušením všech sociálních dávek a jejich nahrazením celoživotní platbou jedné dávky (kolem 4000 Kč), o které by si občan sám rozhodl, zda ji spotřebuje, či uspoří.

Optikou tohoto návrhu má být vládní politika škrtů ještě ohleduplná. Při zdůvodnění svého návrhu dokonce představitelé vlády tvrdili, že reforma je vyvážená a nepostihuje nebo naopak nefavorizuje žádné příjmové nebo sociální skupiny. Předseda vlády dokonce hovořil o stabilizaci rodinných rozpočtů. Přitom i oficiální rozbor, který provedlo ministerstvo práce a sociálních věcí, dokumentuje mnohé nerovnoměrnosti. Redukce sociálních výdajů nemá být plošná, ale účelně přísně diferencovaná s cílem omezit sociální parazitismus. Podívejme se konkrétněji na dopady jednotlivých opatření. Znepokojení u sociálně slabých skupin musí způsobit už teze, že se má dosáhnout významných úspor omezením valorizační politiky, např. revize životního minima má proběhnout až v roce 2006. Typickou ukázkou boje se zneužíváním sociálního systému je restrikce ve výplatách nemocenského. Prvé tři dny o 25 % a prvních 14 dní o 10 %. Sleduje snížení krátkodobé nemocnosti, která je v ČR dvakrát taková než např. v Německu. Získaná úspora má být větší než činí deficit mezi výběrem a výdaji pojistného (počítá se s růstem příjmů z nemocenského pojištění vzhledem k růstu mezd). U vážně nemocných s nízkými příjmy to může znamenat, že boj se sociálními parazity odnesou ti poctiví. Obdobný cíl sleduje zrušení v zákoně o zaměstnanosti automatického nároku na podporu v případě nezaměstnanosti absolventů škol a zdroje z těchto dávek by měly být přesměrovány do aktivní politiky zaměstnanosti - motivační a rekvalifikační programy. Dále má být zrušen příspěvek na dopravu a část má být převedena na slevy na žákovské jízdné (nabízí se otázka dopadu při současných problémech s regionální dopravou). Celkem má být sníženo vyplácení sociálních dávek ze současných 1,48 % HDP (34 mld. Kč) na 1,34 % HDP. I když dochází ke zneužívání, nemělo by to být důvodem ke krácení objemu, protože sociální potřebnost neklesá.

Součástí reformy má být také úsporná verze spuštění 16 tarifního systému (s navýšením prostředků jen o 5 mld. Kč, původně 18 mld. Kč), popř. další odložení tohoto opatření. To může ale znamenat, že platy horních tříd půjdou na úkor nižších tříd, pokud se nesníží zaměstnanost v této sféře. Zde je nejslabší místo výdajových úspor, se kterým mají problémy odbory i mnozí poslanci za ČSSD. Omezení dotace do stavebního spoření je jednou z největších úspor vládního návrhu (objem cca 8 mld. Kč). Dosud ročně 13 mld. Kč na podporu sklonu k úsporám a využívaný i středními vrstvami. Jedná se o snížení dotace za jeden spořicí cyklus z dnešních 90 tisíc Kč na 29 tisíc Kč obecně a na 48 tisíc Kč s bonifikací za použití na stavební účely (konkrétně má být snížena podpora klientům z 4500 na 3000 Kč ročně u těch, kteří prokazatelně - dle faktury pokladních dokladů - využijí úspor na bydlení, u ostatních klientů ještě méně - na 2400, hranice dotovaných úspor stoupne z 18 tisíc Kč na 20 tisíc Kč a prodloužen bude spořicí cyklus na 6 let). Změna státní podpory se specificky promítne do obchodních politik bank od 1. 1. 2004 - ty se orientují podle vývoje úrokových sazeb a výnosu z tohoto dosud vyhledávaného produktu, pokud by se snížila dostupnost tohoto produktu užívaného k individuální bytové výstavbě a získání bytu, šlo by to proti smyslu podpory politiky bydlení (podle statistik klesá výstavba nově zahajovaných bytů) a i pro stavební spořitelny by to byl destabilizující prvek.

Ve vztahu k výdajovým opatřením chce KSČM především zmírnit restrikci. Přirozenější poměr objemu opatření na straně příjmů a výdajů by byl alespoň 1 : 1. Výdajové priority navrhujeme důsledněji odvíjet od stabilizačního a prorůstového cílení první etapy reformy. Reálná hodnota výdajů v oblasti netržních služeb obyvatelstvu by měla být obecně zachována (minimálně krýt inflaci). Je třeba rozlišovat mezi rozpočtovými výdaji určenými na zesílení prorůstových opatření a úsporami běžných výdajů. Úporná opatření by měla být uplatňována tam, kde dochází k plýtvání, kde se dříve prosadil vliv lobbistických skupin, a z dalších důvodů neefektivnosti. Významné strategické místo má v naší alternativě lidský faktor a trendy vzdělanostní ekonomiky. Musí skončit politika levné pracovní síly. Nelze držet demotivující nivelizaci příjmů ve sféře veřejných (netržních) služeb. Předmětem rozpočtových úspor nemůže být ani oblast vzdělání a aktivní politiky zaměstnanosti, oblast vědy, výzkumu a šíření inovací. Do vědy v současnosti jde cca 0,5 % HDP, ČR se EU zavázala, že do roku 2010 to bude 1 %.

V oblasti odměňování zaměstnanců veřejné sféry je potřebné neodkládat 16třídní tarifní systém. Zůstat u 12 tarifních tříd by zabránilo nežádoucímu propadu nižších tříd, vedlo by ale ke stagnaci a k odlivu kvalifikovaných pracovníků do zemí EU. Pokud jde o valorizační politiku - v situaci, kdy se očekává růst životních nákladů, nelze valorizaci odkládat. U stavebního spoření nám jde o účelové vázání tohoto produktu na bydlení a ne k spotřebě. Současně jde o to, aby bylo určitou solidární pomocí zejm. mladým rodinám, které by na standardní tržní produkt nedosáhly. Spotřebitele motivuje, že úroková míra ze stavebního spoření je nižší než tržní, spořitelny zase táhne, že díky zájmů spořících tak získaly cca 188 mld. Kč vkladů od obyvatelstva (za dobu existence tohoto produktu bylo uzavřeno na 8 miliónů smluv). Dočasné snížení úroků a zpřístupnění financování výstavby bydlení může umožnit snížit objem dotací státu, ale tak, aby zůstalo dostupné pro ty, kteří chtějí stavět a jejichž sociální situace přitom není dobrá - jde o reálné zhodnocení minimální možnosti úspor začínajících mladých rodin.

Samostatným problémem je systém penzijního, sociálního a zdravotního pojištění. U spuštění reformy penzijního systému od roku 2006 je ještě třeba dotáhnout diskusi o pozici jednotlivých pilířů, o státem garantovaném standardu pojištění a o přechodovém režimu k cílovému stavu ve vazbě na rozpočtový výhled. Koncepce jednotlivých resortů je třeba precizovat vzhledem k možnému rozpadu vládní reformy i s ohledem na prosazování klíčových prvků našeho přístupu. Vícezdrojové financování zejména ve vysokém školství, účast podnikové sféry na rozvoji průmyslového výzkumu atp. je součástí orientace na inovativní společnost. Ekonomickou optimalizaci může přinést zásah do lůžkové sítě zdravotnických zařízení a do sítě zdravotních pojišťoven. Nedomyslitelným opatřením je v této oblasti státní léková politika.

Závěrečná část konceptu vládní reformy veřejných financí je věnována řízení veřejných financí, metodě sestavování a kontroly rozpočtu, chodu mimorozpočtových institucí a dalším systémovým opatřením. S těmito souvisí obecný úkol zlepšit efektivnost řídící práce všech článků státní a veřejné správy. Z důvodů státní kontroly nad strategickými resorty a aktivního ovlivňování restrukturalizace ekonomiky je potřebné prodloužit s jasnými úkoly existenci FNM a ČKA, nikoliv již jako transformační, ale především jako podnikatelské instituce. Žádný mimo rozpočtový fond dnes nedisponuje takovými zdroji aby byl schopen samostatné existence. Existence fondů zřízených za někdejšího ministra financí P. Mertlíka (Státní fond rozvoje bydlení, Státní fond dopravní infrastruktury, Státní fond životního prostředí), o jejichž zrušení se uvažuje, má smysl, ale je třeba posoudit konkrétní podobu státních dotací a autonomii jejich spravování ve fondech. Argument atomizace veřejných financí spíše znamená neujasněnost fungování těchto fondů a obavy z krácení jednotlivých pašalíků, míst rozdělujících veřejné prostředky jako aspekt vnitrokoaličních střetů.

Speciální otázkou je úprava činnosti Pozemkového fondu, Podpůrného a garančního rolnického a zemědělského fondu. Naopak je problematický návrh na zřízení Státní agentury pro veřejné zakázky, kde by vznikl monopol administrativy v této sféře, nepřipraven je návrh na zřízení Sociální pojišťovny. Zajišťování peněžních služeb pro politiku státu by měla peněžní instituce, která by spojila funkce ČEB, ČMZRB a dalších, kterou by měl stát pod svojí strategickou kontrolou. Sjednotit a zpřehlednit je třeba řízení využívání finančních toků z EU. Současná praxe je taková, že o těchto penězích je rozhodováno na úrovni Ministerstva zemědělství, Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva pro životní prostředí (včetně příslušných státních fondů).

Reforma veřejných financí musí být spojena s opatřeními postihujícími šedou ekonomiku a upevňování daňové disciplíny. Plošné rozšíření registračních pokladen je v tomto ohledu podporovaným, ale pouze marginálním opatřením. Také snížení hranice pro povinné zavedení podvojného účetnictví není nějakým kardinálním řešením. Kumulované daňové nedoplatky (cca 100 mld. Kč) jsou vytěžitelné tak z jedné třetiny. Podle NKÚ lze postihem daňových podvodů získat až 30 mld. Kč ročně navíc. Do budoucna je však třeba omezit daňovou nekázeň zvýšením vymahatelnosti práva zvýšením funkčnosti a výkonnosti orgánů soudů a orgánů činných v trestním řízení. Pozornost si žádá řízení orgánů daňové a celní správy, optimalizace sítě finančních úřadů, řízení celních skladů a stabilizace zaměstnanců v této sféře. Prohloubit je třeba možnost orgánů i zaměstnanců vstoupit do účetnictví firmy, účinnost daňových exekucí a v případě konkurzu daňové řízení s úpadcem.

Alternativy 3/2003
www.klubkscm.cz, 30. 9. 2003

1 Jedná se o následující návrhy: Novela zákona o dani dědické, darovací a z převodu nemovitostí, Novela zákona o dani z příjmu, Novela zákona o účetnictví, Novela zákona o stavebním spoření, Novela zákona o službě státních zaměstnanců, Novela zákona o výši platu představitelů státní moci po léta 2004-2006, Novela zákona o nemocenském pojištění zaměstnanců, Novela zákona o sociální potřebnosti, Novela zákona o důchodovém pojištění, Novela zákona o státní sociální podpoře a Novela zákona o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění.