Přílohy

Reforma financování investic do vysokoškolského vzdělání: Cíl a schéma

Po invazi do Afganistánu, když vyhlásily některé země bojkot
Moskevské olympiády (v roce 1980), se zamýšlelo politbyro,
jak udělat akci přitažlivou. Rozhodlo se, že ji spojí s volbou
královny krásy Sovětského svazu. Nejdůležitější bylo řádně
vybrat, připravit a nakonec otestovat porotu, aby skutečně
byla vybrána ta nej nej miss. Výsledky testu rozebírají s Ivanem
Ivaničem a sdělují mu: "Takový starý zkušený stranický pracovník,
na Malé zemi jste bojoval, celiny rozorával, ale jak jste to zvoral!
Tak například na otázku "Kde jsou ženy nejkudrnatější?"
komsomolec Kolja správně odpověděl, že ve střední Africe,
ale co vy jste napsal! Nebo na otázku "Po čem ženy nejvíce touží?"
komsomolec Kolja správně naspal, že po životě v míru, ale co vy jste
napsal! A nakonec na otázku "Který ženský orgán je nejdůležitější?"
komsomolec Kolja správně napsal, že Světová federace žen, ale co vy
jste napsal! A kdyby jenom napsal. Vy jste nám to namaloval!!"
(Vousatý vtip z doby totáče.)

V diskusích o fondově-investičním přístupu k financování vzdělání se ukázalo, že pro lepší pochopení podstaty problému je vhodné nejen popsat, o co jde, ale také to „namalovat", tj. vyjádřit prostřednictvím názorného schématu. Základní pojmové charakteristice a názornému vyjádření je věnována tato část přílohy.

Vysokoškolské vzdělávací zařízení (vysoká škola či její organizační jednotka) poskytuje studentovi vzdělání. Student se po skončení vysoké školy stává absolventem. Své schopnosti, včetně těch, které jako „přidanou hodnotu“ získal v procesu vzdělání, uplatňuje na trhu profesí. Jeho mzda (přesněji vývoj jeho mzdy) je oceněním jeho schopností (těch, které nabyl jako soukromý statek) po absolvování vysoké školy. Vzdělání je rovněž zčásti veřejným statkem a úměrně tomu je adekvátní jej financovat i z veřejných zdrojů.

Cíl: Zabezpečit, aby se podstatným zdrojem financování jednotlivých vzdělávacích služeb v oblasti vysokého školství poskytovaných vzdělávacím zařízením (vysokou školou či její organizační jednotkou) stalo uplatnění absolventů (té či oné vysoké školy či její organizační jednotky) na profesních trzích (a to v přímé vazbě na ocenění produkce té či oné vysoké školy či její organizační jednotky na těchto profesních trzích).

K tomu:

• Otázka vymezení hlavního cíle je velmi důležitá. Někdy se problém chápe zjednodušeně jen jako „více peněz do vysokoškolského vzdělávacího systému“ - na rozšíření studijních příležitostí, na platy pedagogů, aby se tato sféra uplatnění stala přitažlivou zejména pro mladší, na vybavení škol atd. Ano. Jde o to (a co nejrychleji) zapojit do financování vysokého školství další zdroje. Perspektivně jde však především o zdroje, které budou produkovány „navíc“, které budou výsledkem zvýšení „produkční síly“ vysokoškolského vzdělávacího systému. A tato „produkční síla“ (vyšší efektivnost vzdělávacího procesu) se nemůže projevit nikde jinde než na trhu profesí.
• Při zahájení reformy vstoupí do vzdělávacího systému „navíc“ soukromé prostředky domácností a soukromých investorů. Zde ještě půjde „jen“ o přerozdělení prostředků. Předpokládaná reforma ovšem není jen (a především) o přerozdělení prostředků, není „hrou s nulovým součtem“ (kde každý účastník může získat jen to, co druhý ztratí), je - když už použijeme tohoto termínu - „hrou s nenulovým součtem“, kde získává každý. Proto ji lze realizovat „paretovskou cestou“, tj. tak, aby se užitek každého účastníka reformy zvyšoval.
• Otázka, jaký význam má vytvoření podmínek pro financování investic do vysokoškolského vzdělání „z budoucích výnosů“ a zda je reálné takové podmínky vytvořit, je naprosto zásadní. Ať již je zvládnutí tohoto úkolu jakkoli obtížné (a naráží na spoustu neporozumění), stojí zato jej řešit. Především proto, že vývoj jde touto cestou. Vzdělání se stále více stává produkčním faktorem. Profesní trhy vyvíjejí tlak na úroveň a uplatnitelnost vzdělání. Obejít praktické řešení problematiky úrovně a uplatnitelnosti vzdělání znamená zaostávat. Řešit tuto problematiku znamená umožnit postupnou přeorientaci ekonomiky na nový typ růstu, kdy produkce vzdělanosti (jedné z rozhodujících forem lidského kapitálu) není jen faktorem, ale organickou součástí tohoto typu růstu.

Prostředek: Dosáhnout toho, aby školné jako cena vzdělávacích služeb (dnes existující v podobě prostředků poskytovaných státem formou dotací podle určitých administrativně stanovených předpisů) měla ekonomický obsah, poskytovala tak účastníkům vysokoškolského vzdělávacího procesu (vysokým školám, studentům, jejich domácnostem, investorům, zaměstnavatelům absolventů, státu) potřebné informace a motivace o efektivnosti vzdělávacího procesu i cestách jejího zvyšování z hlediska uplatnění absolventů na profesních trzích.

Pokud má školné jako ekonomicky generovaná cena informovat o možnostech optimálního využití disponibilního lidského potenciálu (schopností uchazečů o studium), nesmí existovat bariéra rozpočtového omezení domácností (či jednotlivců) při investování do vzdělání, tj. musí být dostatečně rozvinut kapitálový trh v dané oblasti investování.

K tomu:

• Zde se dostáváme k tomu, co je nejčastějším předmětem sporů, které se (zbytečně) na téma „školné“ vedou. Nikde - ani v oblasti vysokého školství - nelze vytvořit podmínky pro inovační aktivitu, pro tlak na zvyšování efektivnosti bez využití tržního mechanismu a tržně generované ceny, která zprostředkuje finanční toky a plní tak svou informační i motivační roli. To ještě neznamená, že (jak je někdy zastáncům využití tržního mechanismu vyčítáno), že „trh vyřeší vše“, ale - přesněji - „bez trhu to nejde“. Trh je mechanismus, pro jehož fungování v té či oné oblasti se musí vytvořit vhodné podmínky.
• Veřejné (státní) financování školného formou plné dotace plnilo a dosud plní dvě funkce: Jednak hradí tu část vzdělání, která  je veřejným statkem, jednak umožňuje překonání bariéry rozpočtového omezení domácností při financování investic do vzdělání. V navrhovaném přístupu jde o to překonat tuto bariéru rozpočtového omezení domácností prostřednictvím kapitálového trhu, tj. umožnit vývoj kapitálového trhu (v koincidenci s úlohou státu v této oblasti) tak, aby se „zpřístupnilo“ využití investičních příležitostí v oblasti nabývání lidských schopností. Tím mj. dojde i k tolik potřebnému rozšíření kapacity kapitálového trhu a zvýšení míry výnosu z aktiv vznikajících na kapitálovém trhu.
• Existuje i názor, že lze bez problémů „spustit školné natvrdo“, tj. zavést individuálně hrazenou část školného bez toho, aby byla nějakým způsobem dořešena otázka půjček pro ty, jejichž rodiny nemají dostatečné prostředky umožňující studium jejich příslušníků. Proti tomu se celkem oprávněně namítá, že by to mělo řadu negativních dopadů: a) Nelze počítat s tím, že by se spontánně v dohledné době vytvořil efektivní systém půjček od soukromých investorů. b) Významná část lidského potenciálu (investičních příležitostí, které nabízejí ti, co mají předpoklady pro úspěšné studium a uplatnění nabytého vzdělání) by zůstala nevyužita. c) Omezila by se konkurence v oblasti nabývání a uplatnění schopností založených na vzdělání (došlo by k omezení vstupu do této oblasti). d) Funkční aspekt vzdělání (zejména ve smyslu nabytí inovačních schopností) by byl zastíněn a případně i potlačen prestižní a segregační funkcí vzdělání.

Podívejme se nyní na stávající systém financovaní investic do vysokoškolského vzdělání a návazně na něj pak na navrhovaný prostřednictvím několika na sebe navazujících schémat.

1. Produkční aspekt:

Vysoká škola či její organizační jednotka (fakulta apod.) přidává ke schopnostem studenta formou poskytování vzdělávacích služeb další (dochází k nabývání lidského kapitálu studentem). Výsledným produktem poskytnutí vzdělávacích služeb je absolvent. Ten vstupuje na profesní trhy, kde si jeho schopnosti (lidský kapitál) pronajímá zaměstnavatel (v případě osob samostatně výdělečně činných je absolvent jako fyzická osoba svým vlastním zaměstnavatelem).

Nabytý lidský kapitál (původní + přidaná hodnota) je oceněn formou mzdy.

K tomu:

• Při produkci běžných statků (od žvýkačky po traktor) vzniká cena při aktu prodeje-koupi. Cena schopností, kterými disponuje absolvent (a které se sestávají se schopností, které získal před vstupem na vysokou školu, během studia na vysoké škole, přitom nejen prostřednictvím vzdělávacího servisu poskytovaného vysokou školou, a které nabývá po absolvování školy, mj. i v rámci vykonávání své profese), se vyvíjí v čase. Část schopností, které absolvent získal během studia, se neprojeví při uzavření smlouvy se zaměstnavatelem, ale postupně, často až u dalších zaměstnavatelů. A projeví se mnohdy jako „schopnost inovovat své schopnosti“, tj. aktivně reagovat na nové podmínky. Pokud má být školné jako cena vzdělávacích služeb poskytovaných vysokou školou odvozena od uplatnění absolventů na profesních trzích, musí odrážet vývoj mzdy absolventa v delším časovém období.

2. Stávající systém financování (daňově-dotační)

Ve stávajícím systému stát plně hradí cenu vzdělávacích služeb poskytovaných studentům, tj. školné (1.0). Prostředky získává z daní placených (přímo či nepřímo) absolventy (2.1) či zaměstnavateli (2.2). Neexistuje přitom žádná dostatečně efektivní vazba mezi produkcí té či oné vysoké školy a zdroji jejího financování (a neexistují tudíž ani dostatečné motivace), především však neexistuje přenos informací týkající se toho, co absolvent z hlediska svého uplatnění na profesních trzích potřebuje. (Daňově-dotační systém postrádá zpětné vazby a ruší informace.)

K tomu:

• V tomto systému chybí zainteresovaný investor, který při svém investičním rozhodování zjišťuje situaci na profesních trzích tak, aby jeho rozhodování bylo racionální a investované prostředky se mu s dostatečnou jistotou a dostatečným výnosem vrátily. Chybí „mezičlánek“, který by porovnával cenu placenou za služby poskytované vysokou školou, s výnosem z příslušné investice.
• Odpůrci využití tržního mechanismu v dané oblasti argumentují tím, že by potřebné informace umožňující racionální investiční rozhodování státu (jako veřejného investora) bylo možné získat „i jinak“ a rovněž vysokou školu zainteresovat na zvyšování efektivnosti vzdělávacího procesu z hlediska uplatnitelnosti absolventa na profesních trzích „i jinak“. Pokud si dají práci a pokusí se svoji představu o tom, „jak jinak“ by to šlo (a byli takoví poctivci, kteří se o to pokusili), dospěli k zajímavému výsledku. Bylo by nutné: a) Evidovat vývoj příjmů absolventů. b) Bylo by nutné přidělovat vysokým školám zdroje s ohledem na informaci o vývoji příjmů jejich absolventů. c) Prostředky na stimulování rozvoje vysokých škol a jejich podporu ve směru zvyšování kapacit (tam, kde je úspěšnost na profesních trzích) i personální a technické vybavení by bylo nejlépe získávat od těch, kterým vzdělání osobně (z hlediska jejich soukromého příjmu) nejvíce přineslo. Tím se ovšem dostávají (a ti poctiví si to i uvědomují) k využití tržního mechanismu. Zábrany v této oblasti jsou patrně spíše ideologické, případně souvisejí s nedostatečně rozvinutou schopností (kvalifikací) pohybovat se v terénu zobrazení reality prostřednictvím ekonomické vědy. Bylo by škoda, pokud by se měly v řadě případů diskuse směřující k nalezení nejvhodnějšího a perspektivního řešení „zaseknout“ právě z tohoto důvodu.

3. Fondově-investiční systém

Zde:

• Tučně jsou vyznačeny produkční toky.
• Plně jsou vyznačeny finanční toky v době studia.
• Čárkovaně jsou vyznačeny přesně vymezené finanční toky úhrady z budoucích příjmů.
• Tečkovaně jsou vyznačeny neurčité toky úhrady závazků vůči investorovi (ty, které lze předpokládat, které však nejsou přesně vymezeny či stanoveny).

Přitom:

• 1.1 je státní financování vysokých škol dle normativu na studenta.
• 1.21, 1.22 je zpětný tok peněz v podobě daní ve prospěch státu, přerušením příslušných linií znázorňujeme, že se jedná o toky zprostředkované, kdy se při tomto zprostředkování vytrácí přímá vazba mezi kvalitou produkce škol s příjmy státu.
• 2.1 je přímá úhrada individuálně hrazené části školného domácností studenta (obecněji osobou s ním spřízněnou).
• 2.2 je zpětný tok peněz ve prospěch domácnosti (ten není stanoven žádnými psanými pravidly). Domácnosti rovněž investují do vzdělání s ohledem na budoucí výnosy (peněžní i nepeněžní, mezi nepeněžní výnosy patří i naturální směna v podobě „služba-protislužba“). Hlavními nositeli a zprostředkovateli informací se však budou stávat investoři poskytující půjčky (ti totiž budou mít k dispozici informace o vývoji budoucích příjmů z širokého portfolia svých klientů).
• 3.1 je finanční tok prostředků od soukromého investora ve prospěch vysoké školy.
• 3.2 je úhrada půjčky poskytnuté soukromým investorem absolventem z budoucích příjmů.
• 4.1 je zpětný tok finančních prostředků (úhrada půjčky poskytnuté vysokou školou) od absolventa ve prospěch vysoké školy z jeho budoucího příjmu.

Všimněme si, že finanční toky 1.1 a 1.21, 1.22 současného systému jsou plně zachovány. K nim je v systému dodána „forsáž“ v podobě dodatečných přímých zdrojů, tj. toků 2.1 a 3.1, dále pak toků daných úhradami z budoucích výnosů 2.2, 3.2, 4.1. Doplněný systém obsahuje rozvinuté zpětné přenášející informace o uplatnění absolventů i zdroje vznikající při uplatnění absolventů, tj. vytvářející podmínky a motivace pro zvyšování efektivnosti vzdělávacího procesu.

V tomto systému jsou vysoké školy skutečně financovány (a to adresně a individuálně) podle toho, jak je jejich produkce oceněna na profesních trzích, tj. podle toho, jak schopnosti nabyté absolventem mu umožňují zvýšit produktivitu jeho činností. Právě o to jde především.

Jak by to fungovalo:

1. Stát (formou dotace) platí plný normativ každé škole.
2. Stanoví se výchozí školné (zvažuje se částka 15.000, - Kč ročně). Vznikají tři možnosti:

• Školné je hrazeno přímo (domácností, firmou, kde se student zaváže pracovat apod.).
• Školné hradí investor (banka, investiční fond, penzijní fond).
• Školné nezaplatí škole nikdo, ale vzniká ji aktivum v podobě závazku studenta hradit školou předepsaným (pochopitelně kontingenčním) způsobem škole školné z budoucího příjmu.

3. V rámci předepsaného limitu má student na tuto půjčku od školy nárok, resp. škola musí přijmout ty studenty, kteří jí budou hradit školné až z budoucích výnosů (ale proč by to neudělala, i tak to pro ni bude výhodné).

V systému působí několik informačně-regulačních mechanismů:

1. Z hlediska výše školného:

• Škola, která dává vyšší školné, může nejen přijít o zájemce o studium, ale i o příjmy z přímo hrazeného školného od domácností a zejména soukromých investorů. Tím by si ovšem oddálila přísun současných zdrojů.
• Škola, která stanovuje nižší školné, přichází o dodatečné peníze z vyššího školného.

2. Z hlediska nastavení podmínek splácení:

• Škola, která dá „měkké“ podmínky splácení pro své klienty, bude ztrácet soukromé investory, ale i zájem domácností platit přímo bude nižší.
• Škola, která by dala příliš tvrdé podmínky, bude ztrácet zájemce o studium.

K tomu některé detaily:

1. Všechna aktiva tohoto typu, která školám budou vznikat, mohou být (a měla by být) jednotně evidována.
2. Školy by mohly dostávat metodickou pomoc.
3. Prostředky „navíc“ od domácností a soukromých investorů mohou být zatíženy určitým odvodem (do cca 20 %), aby docházelo k určitému vyrovnání startovních podmínek a současně se řešil např. problém úhrady úroků z půjček studentům-absolventům např. pedagogických fakult, kteří nastoupí v sektoru školství (obdobně i u dalších oborů, jejichž absolventi se uplatní ve veřejné sféře). Odvod může být diferencovaný (větší z části, kterou budou hradit domácnosti, menší či žádný z části, kterou budou hradit soukromí investoři). Tyto prostředky by mohly být použity i k případnému dotování úroků půjček od soukromých investorů (aby se systém rozjel).

Za této situace by bylo možné spustit systém bez větších rizik patrně bez jakékoli regulace výše školného, ale nějaká regulace v prvních létech bude spíše užitečná, aby se předešlo vzniku nějakých nepředvídaných problémů.