Třetí pokračování textu
Nálezu Ústavního soudu ve věci Lisabonské smlouvy.
198. Ústavní soud v této souvislosti konstatuje, že vůdčím principem v oblasti lidských práv a základních svobod je co nejúčinnější ochrana jednotlivce, spojená s jejich jednoznačnou vymahatelností přímo na základě lidskoprávních katalogů, obvykle bez zprostředkování dalšími právními texty nižší právní síly. V současné demokratické Evropě bylo dosaženo v obdobích po druhé světové válce a po pádu totalitních režimů počátkem devadesátých let minulého století mimořádné úrovně v ochraně lidských práv; Listina práv EU tento systém nijak neproblematizuje, ale naopak – v oblasti své působnosti – vhodně rozšiřuje, a jednotlivec, v jehož prospěch je celá struktura budována, z ní může jen profitovat. Možné budoucí potenciální konflikty a spory o interpretaci, které se mohou vyskytnout v kterékoli oblasti lidské činnosti, nejsou z tohoto hlediska zásadní; podstatný je celkový účel, založený na nadčasových hodnotách, které jsou stejné nebo obdobné povahy, ať jsou již garantované na úrovni vnitrostátní, evropské nebo mezinárodní.
199. Na tomto místě je ještě relevantní poznamenat, že Listina v článku 51 výslovně stanoví, že nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie, ani nevytváří žádnou novou pravomoc či úkol pro Unii, ani nemění pravomoc a úkoly stanovené ve Smlouvách. Její ustanovení jsou určena (při dodržení zásady subsidiarity) orgánům, institucím a jiným subjektům Unie, a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují právo Unie. Respektují proto práva, dodržují zásady a podporují jejich uplatňování v souladu se svými pravomocemi, při zachování mezí pravomocí, které jsou Unii svěřeny ve Smlouvách. V této souvislosti Ústavní soud poznamenává, že na oblasti, kde orgány České republiky nepřenesly své pravomoci na Evropskou unii, tedy Listina EU bezprostředně nedopadá a standard ochrany založený na ústavním pořádku České republiky je plně autonomní a v tomto směru nezávislý na standardu unijním.
200. K dalším námitkám Senátu nezbývá než poznamenat, že není úkolem Ústavního soudu hodnotit Listinu z hlediska jiných kritérií než těch, která byla vymezena výše; není tedy možné vyjadřovat se k vhodnosti zakotvení některých práv a svobod (které Senát označuje za „principy či aspirace“, aniž by blíže konkretizoval příslušné ustanovení Listiny EU) či zabývat se jejich prý ne zcela jasným systematickým uspořádáním. Obdobně lze reagovat na vvjádření prezidenta republiky, podle kterého má Listina práv EU smysl pouze tehdy, pokud se Unie sama cítí být vznikajícím státem federálního typu, který pak je mezinárodním právem zavázán dodržovat a chránit lidská práva. K otázce federálního charakteru Evropské unie se již Ústavní soud vyjádřil v jiných bodech tohoto nálezu; zbývá jen doplnit, že není nic neobvyklého na tom, že existují i jiné mezinárodní organizace s vlastními katalogy základních práv a svobod. Z nich nejprominentnější je ta, na kterou dokonce sám prezident poukazuje; to je Rada Evropy se svojí Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, která z ní však nepochybně stát federálního typu sui generis nečiní.
201. Senát rovněž nastoluje otázku, zda Listina představuje ochranu práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci orgánů či prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje. Zde Ústavní soud souhlasí s názorem obsaženým ve vyjádření vlády, podle kterého je zřejmé, že se tyto funkce vzájemně nevylučují; Listina EU má paralelně plnit obě uvedené funkce, tedy chránit jednotlivce a stanovit meze výkonu pravomoci orgánů EU, popřípadě orgánů členského státu při aplikaci práva EU.
202. Senát konečně uvažuje o tom, zda existence Listiny znamená posílení či „nivelizaci“ standardu vnitrostátní ochrany lidských práv podle Listiny základních práv a svobod. Taková obava však není namístě. Ústavní soudy totiž tradičně zastávají v otázce konfliktů různých pramenů základních lidských práv a svobod přístup pragmatický vycházející ze smyslu a účelu toho kterého právního institutu, kterým je v oblasti lidských práv zejména ochrana jednotlivce vůči protiústavním zásahům státní moci. V případě kolize pramenů upravujících práva a svobody jednotlivců proto postupují podle toho z nich, který přiznává jednotlivci vyšší standard ochrany.
203. V této souvislosti považuje Ústavní soud za případné připomenout, že většina moderních ústav evropských demokratických států vychází více méně z přirozenoprávní teorie, a uznávají proto, že stát není oprávněn již přiznaná práva jednostranně odejmout (srov. též bod 105). Zde Ústavní soud pouze doplňuje, že stát ani není poskytovatelem (dárcem) práv přirozenoprávního původu, který by snad tato práva „přiznával“, ta má každý jednotlivec bez ohledu na akt státu, jenž se může pouze přihlásit k jejich dodržování a garanci; tím však získává nejdůležitější kvalitu demokratického právního a ústavního státu, jenž se sklání před hodnotami, které jsou nezadatelné, nezcizitelné, nepromlčitelné a nezrušitelné.
204. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by inkorporace Listiny základních práv EU do oblasti evropského primárního práva jakkoli zpochybňovala či problematizovala standard vnitrostátní ochrany lidských práv a byla tím v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
XVIII.
205. V šestém bodě návrhu Senát uvedl, že v neposlední řadě jsou vymezení statusu Listiny a možnosti jejího výkladu potřebné i k uchopení nově formulovaného čl. 1a Smlouvy o EU, kterým dochází k rozšíření hodnot, na nichž je Unie založena, a zároveň k začlenění standardů evropského společenského modelu („ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů“). Otázka interpretace tohoto ustanovení vynikne podle Senátu tím spíše, že závažné porušení zmíněných hodnot může vést k pozastavení práv vyplývajících pro daný členský stát ze Smlouvy. Již pouhý návrh podaný 1/3 členských zemí, Evropským parlamentem či Evropskou komisí proti některému členskému státu by prý totiž mohl vytvořit politický tlak vedoucí k změnám vnitrostátního právního řádu. Proto Senát dává ke zvážení, zda je formulace tohoto ustanovení v souladu se základní charakteristikou České republiky, obsaženou v čl. 1 odst. 1 a také s čl. 2 odst. 1 Ústavy (princip suverenity lidu).
206. Článek 1a (nyní článek 2) Smlouvy o EU zní:
Unie je založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody, demokracie, rovnosti, právního státu a dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Tyto hodnoty jsou společné členským státům ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů.
207. Článek 7, jehož se Senát obsahově, byť ne výslovně dovolává, zní:
- Na odůvodněný návrh jedné třetiny členských států, Evropského parlamentu nebo Evropské komise může Rada většinou čtyř pětin svých členů po obdržení souhlasu Evropského parlamentu rozhodnout, že existuje zřejmé nebezpečí, že některý členský stát závažně poruší hodnoty uvedené v článku 2. Před přijetím tohoto rozhodnutí vyslechne Rada daný členský stát a může stejným postupem podat tomuto státu doporučení. Rada pravidelně přezkoumává, zda důvody, které ji k takovému rozhodnutí vedly, stále trvají.
- Na návrh jedné třetiny členských států nebo Evropské komise a po obdržení souhlasu Evropského parlamentu může Evropská rada jednomyslně rozhodnout, že došlo k závažnému a trvajícímu porušení hodnot uvedených v článku 2 ze strany členského státu, poté co tento členský stát vyzve, aby se k této věci vyjádřil.
- Bylo-li učiněno zjištění uvedené v odstavci 2, může Rada kvalifikovanou většinou rozhodnout, že určitá práva, která pro dotyčný stát vyplývají z použití Smluv, včetně hlasovacích práv zástupců jeho vlády v Radě, budou pozastavena. Přitom přihlédne k možným důsledkům takového pozastavení pro práva a povinnosti fyzických a právnických osob. Povinnosti dotyčného členského státu vyplývající ze Smluv jsou pro tento stát v každém případě i nadále závazné.
- Rada může později kvalifikovanou většinou rozhodnout, že změní nebo zruší opatření přijatá podle odstavce 3, jestliže se změní situace, která vedla k přijetí těchto opatření.
- Pro účely tohoto článku se v Evropském parlamentu, Evropské radě a Radě použijí pravidla hlasování stanovená v článku 354 Smlouvy o fungování Evropské unie.
208. Ústavní soud konstatuje, že uvedené hodnoty jsou v zásadním souladu s hodnotami, na kterých je vybudováno samotné materiální ohnisko ústavního pořádku České republiky; jedná se ve své podstatě o nejdůležitější pravidla a principy vesměs přirozenoprávního původu, jejichž ochrana je nejvlastnějším úkolem státu, který se zavázal být státem demokratickým a právním. Již v preambulích Listiny základních práv a svobod a Ústavy vyjádřil ústavodárce bezvýhradnou vázanost těmito hodnotami, na nichž stojí náš konstitucionalismus; mj. uznal neporušitelnost přirozených práv člověka, navazuje na obecně sdílené hodnoty lidství a odhodlání chránit a rozvíjet Českou republiku v duchu nedotknutelných hodnot lidské důstojnosti a svobody, spolu s vůlí, aby se zařadila mezi státy, které tyto hodnoty ctí, a to výslovně jako součást rodiny evropských a světových demokracií. Z hlediska samotného textu Ústavy a Listiny základních práv a svobod jsou v tomto smyslu klíčové čl. 1 odst. 1 Ústavy a čl. 1 Listiny základních práv a svobod, z nichž vyplývá, že Česká republika je svrchovaný demokratický právní stát založený na úctě k nezadatelným, nezcizitelným nepromlčitelným a nezrušitelným právům a svobodám člověka, svobodného a rovného v důstojnosti a právech. Práva a svobody menšin obecně i z národnostního či etnického hlediska jsou předmětem čl. 6 Ústavy (kde je stanovena povinnost dbát jejich ochrany), jakož i hlavy třetí Listiny základních práv a svobod. Zákaz diskriminace je zaručen zejména v čl. 3 Listiny základních práv a svobod, princip pluralitní demokracie v jejím čl. 2 odst. 1, zásada solidarity především v pasáži o hospodářských a sociálních právech Listiny základních práv a svobod; sám politický systém je podle čl. 5 Ústavy založen na volné soutěži politických stran, odmítajících násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů a respektujících základní demokratické principy. Pro úplnost lze připomenout, že téměř stejné ustanovení jako nově formulovaný čl. 2 Smlouvy o EU existuje již ve stávajícím čl. 7 Smlouvy o EU, který odkazuje na zásady obsažené v čl. 6 odst. 1 uvedené smlouvy, podle nichž je Unie je založena na zásadách svobody, demokracie, dodržování lidských práv, základních svobod a právního státu, zásadách, které jsou společné členským státům. To je jen dalším důkazem toho, že tyto hodnoty mají pro EU již delší dobu konstitutivní charakter.
209. Podle přesvědčení Ústavního soudu je tedy naprosto zřejmé, že Lisabonská smlouva je v tomto směru v souladu s nedotknutelnými principy chráněnými českým ústavním pořádkem a že evropské právo je založeno na základních lidských i demokratických hodnotách, společných a sdílených všemi státy EU. V této souvislosti je namístě připomenout, že počínaje 1. květnem 2004, tedy po nabytí platnosti Smlouvy o přistoupení České republiky k EU, získal nový význam i čl. 1 odst. 2 Ústavy ve vztahu k dodržování povinností, které pro Českou republiku vyplývají z jejího členství v EU. Pokud tedy Senát naznačuje možnost využití režimu Lisabonské smlouvy v případě, že by Česká republika závažným způsobem porušila hodnoty vymezené článkem 2 Smlouvy o EU, nezbývá než konstatovat, že takové porušení by muselo současně znamenat i porušení těch hodnot, na kterých spočívá samotná materiálně chápaná ústavnost České republiky; té by prvotně sám Ústavní soud, jakož i vnitrostátní obecné soudy v mezích své jurisdikce, musely poskytnout maximální možnou ochranu. Je třeba též vidět, že pojem „lid“ jako zdroj veškeré státní moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy) nelze zaměňovat se svrchovaností České republiky jako státu, o které hovoří článek 1 odst. 1 Ústavy, jehož se však navrhovatel zejména dovolává. Suverenita státu není v moderním demokratickém právním státě účelem sama o sobě, tedy izolovaně, nýbrž je prostředkem k naplňování shora uvedených základních hodnot, na kterých konstrukce ústavního právního státu stojí. Lze proto souhlasit s vládou České republiky, podle které možnost pozastavení práv, které pro členský stát vyplývají ze Smluv, nemůže znamenat narušení základní charakteristiky České republiky jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, ani principu suverenity lidu zakotveného v čl. 2 odst. 1 Ústavy, neboť se jedná o sankci jen vůči takovému členskému státu, který porušuje hodnoty, na nichž je Evropská unie založena; tyto hodnoty patří, jak již bylo uvedeno výše, k základním principům chráněným též Ústavou České republiky. Bude-li Česká republika dodržovat vlastní ústavní pořádek, pozastavení práv vyplývajících pro ni z členství v EU nepřichází v úvahu. Lze proto uzavřít, že existence těchto hodnot na úrovni EU, jakož i opatření k jejich ochraně jsou naopak důkazem posilujícím ty názory, jež argumentují vzájemnou kompatibilitou a podpůrností obou systémů, vnitrostátního i unijního, a to v nejdůležitější oblasti, dotýkají se samotné podstaty práva a spravedlnosti.
210. Z uvedených důvodů Ústavní soud neshledal, že by čl. 2 a čl. 7 Smlouvy o EU byly v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
XIX.
211. Ústavní soud shora uvedeným výkladem reagoval na nejpodstatnější námitky a pochybnosti, které – se zřetelem na český ústavní pořádek – vyslovil vůči konkrétně uvedeným článkům Lisabonské smlouvy Senát Parlamentu České republiky jako oprávněný navrhovatel. Ústavní soud však reflektoval i argumentaci prezidenta republiky, byť není v řízení navrhovatelem, kterou obsahuje jeho výše podrobně citované vyjádření. Jde o argumenty dvojí povahy. Některé z nich se shodují či překrývají s obsahem návrhu Senátu, a proto na ně Ústavní soud reagoval v rámci rozboru jednotlivých bodů senátního návrhu. Další prezidentovy argumenty znamenají buď doplnění či odchylku od návrhu Senátu; pokud jde o ně, Ústavní soud se o nich zmínil a stručně se jimi zabýval. To vše je ostatně dáno (mj.) i tím, že jak Senát, tak prezident poměrně přesně identifikovali ta ustanovení Lisabonské smlouvy, která by in eventum skutečně mohla být z hlediska českého ústavního pořádku sporná či problematická.
212. Vyjádření prezidenta republiky je výraznější – nad rámec návrhu Senátu – potud, pokud požaduje, aby Ústavní soud posoudil sám způsob schvalování Lisabonské smlouvy; prezident se přitom kloní k názoru, že mělo být uspořádáno referendum, obdobně jako u tzv. přístupové smlouvy. Ačkoliv prezident republiky – jak již bylo uvedeno – není v daném řízení navrhovatelem, nebylo by podle mínění Ústavního soudu namístě tento podnět ignorovat. Prezidentův požadavek však jde v tomto směru mimo meze možného přezkumu mezinárodní smlouvy předvídaného článkem 87 odst. 2 Ústavy. Ústavní soud by mohl přezkoumávat způsob schválení Lisabonské smlouvy pouze v případě, že by tak výslovně stanovilo samostatné ustanovení Ústavy, kterou by ústavodárce musel doplnit obdobně, jako to učinil v případě přezkumu referenda o přistoupení České republiky k Evropské unii doplněním jejího článku 87 odst. 1 písm. l), m). Jinak by bylo možné konání takového referenda ad hoc – což byla otázka zcela politické povahy – ke kterému však Česká republika v případě ratifikace Lisabonské smlouvy nepřistoupila. Proto nelze uvažovat o tom, že pokud Lisabonská smlouva měnila (nepřímo novelizovala) Smlouvu o přistoupení České republiky k Evropské unii, měl by se ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii, implicitně vztahovat i na tuto (Lisabonskou) smlouvu. Referendum v tomto směru tedy nebylo obligatorní a možný přezkum samotného procesu schvalování Lisabonské smlouvy není v kompetenci Ústavního soudu.
213. Prezident republiky při ústním jednání Ústavního soudu dne 25. 11. 2008 své písemné vyjádření ústně doplnil (body 57 - 64). Ústavní soud konstatuje, že sám – obsahově vzato – na prezidentovy argumenty v podstatě reaguje v předchozích částech tohoto nálezu.
214. Pro úplnost Ústavní soud uvádí, že na vyjádření vlády České republiky nebylo třeba podrobněji reagovat, jelikož vláda v podstatné míře argumentovala ve prospěch souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem, což byl i závěr, ke kterému dospěl Ústavní soud; jak je však z výše uvedeného patrno, na některých místech nálezu přesto – nebo právě proto – považoval Ústavní soud za vhodné poukázat na obdobný názor, který s vládou buď zcela sdílí, nebo který vláda vyjádřila jen poněkud jinými slovy.
XX.
215. Ústavní soud tedy shrnuje, že přezkum jím provedený se v dané věci koncentroval na ta ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s Ústavou navrhovatel výslovně zpochybnil a předložil argumenty, které byly v jeho návrhu obsaženy a na které Ústavní soud shora uvedeným způsobem reagoval. Ústavní soud zahrnul do svého přezkumu všechna ustanovení Lisabonské smlouvy, jejichž soulad s ústavním pořádkem navrhovatel kvalifikovaným způsobem zpochybnil – jež Ústavní soud považuje za normativně nová – byť lze připustit, že v některých aspektech mohla jen replikovat již existující normy evropského práva, a to i s ohledem na již ratifikovanou a na území České republiky plně aplikovatelnou Smlouvou o přistoupení České republiky k Evropské unii. Související otázkou pak bylo určení příslušného referenčního hlediska přezkumu souladu Lisabonské smlouvy s Ústavou. Ústavní soud v daném případě použil jako referenční hledisko ústavní pořádek České republiky jako celek, nikoliv pouze jeho tzv. materiální ohnisko, a to z důvodů, které rovněž podrobně objasnil výše; upřednostnil přezkum komplexní, i když v rámci ústavního pořádku stejně sehrálo materiální ohnisko Ústavy – tedy podstatné náležitosti demokratického právního státu, jejichž změna je nepřípustná – roli stěžejní.
216. Principy ústavního pořádku včetně materiálního ohniska Ústavy přitom Ústavní soud vyložil v kontextu Ústavy jako celku. Přihlásil se tak jednoznačně k ideji evropské odpovědnosti a sounáležitosti, které vyjádřil český ústavodárce. (To učinila i vláda České republiky.) Dospěl přitom mj. k názoru, že Lisabonská smlouva nic nemění na základní koncepci stávající evropské integrace a že Unie i po případném vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane specifickou organizací mezinárodněprávní povahy. Z pohledu našeho ústavního práva zůstává Ústava (a český ústavní pořádek vůbec) základním zákonem státu; pokud jde o český právní řád a o evropské právo, jedná se o relativně samostatné a autonomní systémy. Ústavní soud zůstává vrcholným ochráncem české ústavnosti, a to i proti eventuálním excesům unijních orgánů a evropského práva, což také jasně odpovídá na zpochybňovanou otázku suverenity České republiky; je-li Ústavní soud vrcholným interpretem ústavních předpisů České republiky, které mají na českém území nejvyšší právní sílu, je zřejmé, že čl. 1 odst. 1 Ústavy nemůže být porušen. Pokud by totiž evropské orgány vykládaly nebo rozvíjely právo EU takovým způsobem, který by ohrožoval základy materiálně chápané ústavnosti a podstatné náležitosti demokratického právního státu, které jsou v souladu s Ústavou České republiky chápány jako nedotknutelné (čl. 9 odst. 2 Ústavy), potom by takové právní akty nemohly být v České republice závazné. V souladu s tím hodlá český Ústavní soud přezkoumávat jako ultima ratio i to, zda se právní akty evropských orgánů drží v mezích pravomocí, které jim byly poskytnuty. V tomto směru se tedy Ústavní soud v zásadě ztotožnil s některými závěry Spolkového ústavního soudu, vyjádřenými v jeho tzv. Maastrichtském rozhodnutí (srov. výše), podle něhož má princip většiny dle příkazu vzájemného ohledu, vyplývajícího z věrnosti Společenství, svoji mez v ústavních principech a elementárních zájmech členských zemí; výkon svrchované moci svazkem států, jímž je Evropská unie, je přitom založen na zmocnění států, které zůstávají suverénními a které prostřednictvím svých vlád pravidelně jednají v mezistátní oblasti, a tím řídí integrační proces.
217. Nejdůležitějším zjištěním pro přezkum Ústavního soudu však bylo, že Unie je i nadále založena na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobodě, demokracii, materiálně chápaného právního státu a dodržování lidských práv, a že tedy klade důraz na to, co historicky, duchovně i ideově spojuje národy Evropy při nalézání spravedlnosti v jednotlivých případech, i ve prospěch celku. Cíle a integrační úloha EU jsou v tomto směru formulovány jednoznačným způsobem a Ústavní soud jako lidu České republiky odpovědný garant ústavnosti demokratického právního státu, pověřený zejména ochranou nezadatelných, nezcizitelných, nepromlčitelných a nezrušitelných základních práv a svobod jednotlivců, rovných v důstojnosti a právech, neshledal v tomto směru nic, co by ho vedlo k nutnosti zasáhnout.
XXI.
218. Ze všech uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství
- v článcích 2 odst. 1 (dříve 2a odst. 1), 4 odst. 2 (dříve 2c), 352 odst. 1 (dříve 308 odst. 1), 83 (dříve 69b odst. 1) a 216 (dříve 188 l), obsažených ve Smlouvě o fungování Evropské unie,
- v článcích 2 (dříve 1a), 7 a 48 odst. 6 a 7 obsažených ve Smlouvě o Evropské unii
- a Listina základních práv Evropské unie
nejsou v rozporu s ústavním pořádkem.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 26. listopadu 2008
Pavel Rychetský
předseda Ústavního soudu