Podpisy pod prezidentskými dekrety

Dekrety byly formou zákonodárné činnosti v době ústavní nouze, kdy nemohly působit ústavní orgány Československé republiky. Jejich platnost dodatečně potvrdilo Prozatímní národní shromáždění – právě před 60 lety-a všechny dekrety byly od jejich počátku prohlášeny za zákony. Na originálu usnesení z 28. března 1946 je 29 podpisů nejvyšších představitelů státu.

Záležitost těchto dekretů se čas od času vynořuje ze záhrobí. Výrazněji například v roce 2002 v souvislosti s tehdejším procesem vyjednávání o přičlenění České republiky k Evropské unii, kdy velkou pozornost vyvolala otázka eventuálního zrušení dekretů či teorie o jejich „vyhasnutí“.

Právě tehdy znovu vypluly na povrch různé mýty. Byly to údajně akty spojené s autoritativním režimem prezidenta Beneše a on a londýnské prozatímní státní zřízení (ani poválečná vláda) neměli legitimitu k vydávání takových norem. Podle jiného mýtu existoval dekret o odsunu (vyhnání) německé menšiny z Československa, nebo byl dokonce „právním podkladem“ pro genocidu či etnickou čistku Němců a Maďarů v poválečném Československu. Další hlasy se snažily tvrdit, že se v případě některých dekretů jedná zčásti nikoliv o právo, ale o protiprávné akty, čili že tvoří vážnou překážku vstupu ČR do EU.

Jaká byla skutečnost? Jak a proč vznikly před 60–65 lety ony mimořádné zákonné akty známé jako dekrety prezidenta republiky?

Hitlerův výnos

Nacistickým Německem rozpoutaná druhá světová válka byla založena na koncepci „totální války“ zaměřené na fyzické i duchovní ničení civilního obyvatelstva a protivníka a to s cílem získat tzv. životní prostor (Lebensraum). Československo se stalo první obětí. Mnichovská dohoda, mající za následek odtržení části území republiky ve prospěch Německa, a následná okupace zbývajícího českého a moravského území potvrzovaly cíle nacistického Německa.

Východiskem právního řádu na okupovaném území (tj. Protektorátu Čechy a Morava) byl výlučně Hitlerův výnos z 16. března 1939 se zvláštními předpisy pro Němce, které garantovaly jejich privilegia a chránily jejich „čistotu krve“, a s dalšími odlišnými předpisy pro jiné kategorie obyvatelstva, založenými na rasové teorii.

Emil Hácha (zvolený Národním shromážděním 20. 11. 1938 prezidentem Česko-Slovenské republiky) a vláda v čele s Rudolfem Beranem přestali být orgány československého státu. Jejich funkce zanikly a oni se stali orgány dosazenými cizí mocí.

Ačkoli Československo nemělo hlavu státu a svou vládu, právně nezaniklo. Anexe jeho území byla mezinárodně uznána. Zůstalo členem některých mezinárodních organizací a v zahraničí působili jeho diplomatičtí zástupci. Od počátku okupace působilo odbojové hnutí, které organizovalo trvalý odpor. V zahraničí byl čs. politický a vojenský odboj spojen především se vstupem Francie a Velké Británie do války s Německem a jeho spojenci.

„Pro nás právně není rozbití republiky“

Úsilí emigrace vedené dr. Edvardem Benešem – 5. října 1938 se vzdal prezidentského úřadu a o platnosti jeho abdikace a nepřetržitosti jeho funkce až do poválečného potvrzení v úřadu Prozatímním národním shromážděním se dodnes vedou spory – směřovalo od samého počátku k uznání čs. státu v jeho předmnichovských hranicích.

Základním politickým a právním programem byla nulita Mnichova. Beneš chtěl pro něj získat všechny složky emigrace. Cílem bylo prosadit čs. právní řád, uvést jej v dřívější stav před Mnichovem, vrátit se k jeho zdrojům, které byly založeny 28. října 1918. Usiloval o vytvoření obdobné struktury státních orgánů, jakou zakotvovala předmnichovská ústava.

Po porážce Francie přešla značná část tamní emigrace do Velké Británie. V červenci 1940 uznala britská vláda prozatímní čs. vládu (definitivně tak učinila až 18. 7. 1941). V duchu ústavních zvyklostí jmenoval Edvard Beneš (už jako prezident) Jana Šrámka předsedou vlády i další členy vlády.

Práva parlamentu měla být zatím rozdělena na prezidenta, vládu a Státní radu. Tu – jako poradní sbor prezidenta a jako pomocný kontrolní orgán v rámci zatímního zřízení Československé republiky-ustavil Beneš 21. července 1940 dekretem č. 1. Za tři dny v rozhlasovém projevu do vlasti vystoupil s prohlášením o neuznání mnichovské dohody a trvání československé Masarykovy republiky:

„Celá naše právní soustava mezinárodněprávně a politicky tudíž pokračuje; pro nás právně není mého odchodu z úřadu vlasti, pro nás právně není rozbití republiky, právně a politicky neexistuje nic, co provedl násilnický nacismus u nás po 15. březnu 1939… Prohlašuji dále za neexistující a bezprávné všecko to, k čemuž jsme byli od září 1938 nezákonně a neústavně přinuceni… Vy však nepodléháte žádnému führerovi nebo protektorovi, nepodléháte žádnému oddekretovanému právnímu řádu nacistickému. Nejste vázáni žádnými sliby, závazky a přísahami, jež na vás byly vynuceny.“ K trvání státního zřízení na cizím území se Beneš vrátil v prvním projevu na schůzi Státní rady 11. prosince 1940: „Celé naše odbojové hnutí, od chvíle, kdy docílilo mezinárodního uznání a utvořilo vládu, existuje znovu právně a politicky jako pokračování první republiky, jako Československý stát; a podle toho důsledně postupuje… Zavádíme nové, zákonně platící změny podle norem, podle nichž se dosavadní zákony mají a mohou měnit dekretem prezidenta republiky, vydaným na návrh vlády…“

Nový zdroj práva

Základním předpisem, od něhož se odvíjela další legislativní činnost, se stal ústavní dekret č. 2 ze dne 15. října 1940 o prozatímním výkonu moci zákonodárné. Stanovilo se v něm, že k úkonům prezidenta republiky (k nimž bylo podle ústavní listiny třeba souhlasu Národního shromáždění) bude se vyžadovat dočasně souhlas vlády.

Osobní účast prezidenta republiky na tvorbě dekretů nebyla výlučná a často ani určující. Nesly označení jeho funkce, protože až do 5. dubna 1945 byl prezident republiky jediným nositelem zákonodárné moci. Státní rada byla sborem poradním a vládě příslušelo navrhovat dekrety. Tento mocenský vztah se změnil po vytvoření první domácí vlády v Košicích v dubnu 1945. Státní rada byla zrušena, a ačkoli navenek se dekrety vydávaly stejným způsobem, těžiště jejich tvorby se zcela přesunulo do vlády, která se stala skutečným zákonodárcem.

Ústavní dekret č. 2 vytvořil nový zdroj práva, jehož obsahem bylo ztotožnění se s principy ústavní listiny v podmínkách odporu proti nacismu a v úsilí o obnovu suverenity Československa. Toto právo bylo v rozporu s normotvorbou založenou Hitlerovým výnosem a uplatňovanou v protektorátu vůči českému obyvatelstvu.

„Obě tyto moci si konkurovaly ve vztahu k témuž okruhu obyvatel a jejich právní řád se navzájem vylučoval,“ uvádí profesor Ústavního práva a státovědy na Právnické fakultě UK Václav Pavlíček, o jehož práce se tento článek opírá. „Loajalita preferovaná jedním souborem těchto norem byla z pohledu druhého systému protiprávní nebo zločinná. Oba systémy byly formálně i obsahově zcela konzistentní a výlučné. V této konkurenci právních řádů se díky výsledku druhé světové války prosadilo právo dekretů.“

Schválit doma

Převážná většina ze 46 dekretů vydaných v Londýně se vztahovala k aktuální činnosti zahraničního odboje a k vedení války s Německem a jeho spojenci. Pro poválečný právní řád byl nejvýznamnější ústavní dekret č. 11 z 3. srpna 1944 o obnovení právního pořádku, který vyjadřoval zásadu kontinuity čs. právního řádu. Mimo jiné i stanovil, že všechny dekrety prezidenta podléhají dodatečnému schválení (ratihabici). Tímto požadavkem byla vyjádřena zásada, že veškerá činnost státního zřízení v zahraničí je podřízena vůli svrchovaného lidu doma. Zároveň tím byla konkretizována zásada obsažená již v ústavním dekretu č. 2 z roku 1940, že jde jen o zatímní státní zřízení vynucené nemožností plně postupovat podle ústavní listiny.

Z londýnského období byly velmi důležité ještě dva další dekrety. Prvním z nich byl ústavní dekret č. 18 ze 4. prosince 1944 o národních výborech a Prozatímním národním shromáždění, druhým dekret z 1. února 1945 o potrestání nacistických zločinců, zrádců a jejich pomahačů a o mimořádných lidových soudech (retribuční dekret). Byl připravován velmi dlouho a značnou pozornost mu věnoval i domácí odboj. V osvobozené republice byl nahrazen stejně pojmenovaným dekretem č. 16/1945 Sb., který přesněji a přísněji postihoval udavačství.

Dekret o odsunu nebyl

Stovka dekretů vydaných na osvobozeném území během sedmi měsíců od dubna do 27. října 1945 představovala doslova legislativní smršť. Vznikaly ve válečné a revoluční atmosféře, v níž se politické cítění společnosti posunulo doleva, a dekrety uskutečňovaly především cíle Košického vládního programu. Poválečné veřejné mínění bylo poznamenáno nacionalismem, důvěrou ve Stalinův Sovětský svaz, ale také představami o zvláštní cestě Československa k socialismu nebo Benešovou koncepcí socializující demokracie.

Dekretální zákonodárství upravovalo celé spektrum poválečného života. Zahrnovalo oblast sahající od retribučních dekretů, dekretů o změnách v ústavě z roku 1920, dekretů o zajištění obnovy a následných proměn v oblasti národního hospodářství a státních financí, vzniku a fungování nových vysokých škol či norem dotýkajících se pracovního práva a postavení státních zaměstnanců, vysokoškolských učitelů, vojáků či soudní soustavy, až po dekrety znárodňovací, dekrety upravující řízení výroby a zahraničního obchodu a dekrety řešící osud německé a maďarské menšiny v ČSR.

Řešící osud – nikoliv odsun. Vysídlení osob německé národnosti se nestalo předmětem dekretů. Mělo jasnou oporu v mezinárodním právu v podobě dokumentu přijatém na Postupimské konferenci v srpnu 1945 (ta požadavek odsunu Maďarů z ČSR naopak odmítla) a československý právní řád hrál v této otázce roli aplikace mezinárodněprávně a politicky přijatých rozhodnutí jak československých, tak spojeneckých vlád. K vlastnímu provedení transferu byla užita vládní nařízení a další předpisy vydané ministerstvy vnitra a národní obrany.

Žádný speciální dekret prezidenta republiky, který by odsun nařídil či právně upravil, vydán nebyl, byť se i o této eventualitě uvažovalo. Byla připravena osnova dekretu o odsunu cizího obyvatelstva a o vnitřním osídlení, ale tato verze neprošla. Výsledný dekret č. 27/1945 Sb. o jednotném řízení vnitřního osídlení se týkal jen organizace. (Dodejme, že v počátečních exilových úvahách se počítalo s odstoupením některých čistě německých oblastí, ale po heydrichiádě tato myšlenka ustoupila do pozadí a sílil tlak na odsun, který požadoval především domácí odboj.)

S odsunem nepřímo souvisel dekret č. 33 z 2. srpna 1945 o úpravě čs. občanství osob národnosti německé a maďarské. Na jeho základě čs. občané národnosti německé nebo maďarské, kteří podle předpisů cizí okupační moci nebyli státní příslušnosti německé nebo maďarské, pozbyli k 10. srpnu 1945 čs. občanství, pokud neprokázali, že zůstali věrni ČSR nebo trpěli pod nacistickým terorem.

Nebylo náhodou, že tento dekret byl podepsán teprve po vyjasnění stanoviska velmocí v Postupimi.

Umožnily kontinuitu právního řádu

Vydávání prezidentských dekretů nebylo ničím výjimečným. Podobným způsobem postupovaly i jiné exilové vlády či představitelé emigrace jiných států – například Nizozemska, Belgie nebo Polska. V poválečném období dekrety naplnily svou funkci, značná část z nich byla následně zrušena a další byly nahrazeny jinými předpisy.

Dnes je součástí právního řádu České republiky pouze devět dekretů vydaných v zahraničí a necelá padesátka vydaná na území ČSR. Důsledky těchto dekretů trvají, stejně jako trvají důsledky jiných zákonů z dřívější doby (například zákona č. 11 z roku 1918, jimž vzniklo Československo, od něhož odvozuje vznik i Česká republika). Jsou výrazem kontinuity čs. státu a jeho právního řádu, a tedy i právní jistoty. Na vznik nových právních skutečností nemají vliv, neboť v České republice existuje zcela jiné právní prostředí.

Právo, 25. 3. 2006, Miroslav Šiška